Atto di Governo n. 378 – Norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità

inclusione-scolasticaL’atto si richiama alla delega conferita al Governo dalla legge 107/2015 nel comma 181 lettera c). Questa delega si muove nella direzione di attuazione della “buona scuola” di Renzi, di cui ne recepisce l’indirizzo, non stanziando nessuna nuova risorsa economica (Art. 21) per l’inclusione scolastica.

La delega si apre con una dichiarazione di principi sull’inclusione scolastica che riguarda tutti gli alunni (Art. 1) a cui segue una restrizione dell’oggetto della delega a solo coloro che hanno disabilità certificata mediante articolo 3 della legge 104/1992 (Art. 2).

Il cuore della delega è nella modifica del sistema adottato per la diagnosi e nella relativa assegnazione delle ore di sostegno (Art. 5, 6, 7 e 8), introducendo delle modificazioni normative della legge 104/1992 in particolare all’articolo 4 (nuova commissione medica), articolo 12 (nuova procedura di diagnosi) e articolo 15 (nuovo meccanismo di assegnazione delle ore di sostegno).

Le famiglie scompaiono sia dall’articolo 12 che dall’articolo 15, non essendo più parte attiva né nella diagnosi né nell’assegnazione delle ore di sostegno.

Infatti la diagnosi funzionale e il profilo dinamico-funzionale (che coinvolgeva anche le famiglie) vengono sostituiti da un unico documento la valutazione dinamico-funzionale (in seguito VDF), che dovrebbe indicare quelle che sono le funzionalità (e non più le disfunzionalità) dell’alunno disabile secondo la nuova procedura di classificazione adottata, l’ICF (Classificazione Internazionale del Funzionamento, della disabilità e della Salute). Una classificazione quindi non più sulle disabilità, ma sulle funzionalità dell’alunno. Funzionalità che, essendo legate anche alla presenza di barriere architettoniche ed eventuali supporti tecnologici, possono rendere non più necessario eventuale personale ausiliario. All’articolo 6 nei comma 3 e 4 si chiarisce che le prestazioni sociali e sanitarie e il necessario fabbisogno assistenziale e per il trasporto sarà effettuato esclusivamente sulla base della VDF. Da alcuni è stato fatto notare come questo mettere mano alle procedure di riconoscimento della disabilità costituisca un eccesso di delega, avendo la legge 107 concesso al Governo di legiferare senza parere delle Camere relativamente solo all’ambito scolastico.

La commissione medica è modificata e nella nuova composizione prevede un medico legale, un pediatra e un neuropsichiatra infantile, integrati da un medico INPS. Scompare la presenza di un sanitario rappresentante delle associazione della categoria di invalidi da rappresentare. Ciò fa presagire che non si vogliano i difensori degli invalidi civili quando il medico INPS farà richieste di tagli.

Il VDF sarà redatto esclusivamente dalla commissione medica con l’aggiunta di un terapista della riabilitazione, un operatore sociale e “un rappresentante dell’Amministrazione scolastica con specifiche competenze in materia di disabilità nominato dall’Ufficio scolastico regionale” (Art. 6 c. 2). Mentre nella precedente procedura di accertamento, i medici facevano i medici, rilasciando la diagnosi sulla base della quale, poi, gli operatori scolastici e della ASL, insieme con le famiglie, valutavano il funzionamento nell’ambiente scolastico redigendo il profilo dinamico-funzionale. Oggi il duplice passaggio è svolto all’interno di una unica visita medica, della cui durata non si hanno notizie certe. Una visita, quindi, che per la modalità con cui sarà svolta, all’interno dell’attuale carico di lavoro del personale sanitario senza risorse aggiuntive, molto probabilmente si risolverà in un atto sostanzialmente burocratico, la VDF, non in grado di cogliere il funzionamento dell’alunno in ambiente scolastico. Infatti in questa sede si esprimono seri dubbi che una valutazione cognitiva di tipo medico ci possa aiutare a capire come una persona funziona nella vita di tutti i giorni. Prassi che poi rende del tutto inutile la semplificazione del linguaggio di codifica dell’ICF elaborato per renderlo di utilizzo non specialistico, ovvero del personale medico, ma aperto agli insegnanti e ad altri operatori. La normativa specifica della VDF è rimandata a un successivo atto normativo da effettuare entro 90 giorni dall’entrata in vigore del decreto.

Il sostegno non sarà più assegnato sulla base della legge 104, ma in base alla VDF. Ciò potrebbe comportare un blocco alla vincita dei ricorsi che si appellano, per i casi gravi, proprio all’articolo 3 c. 3 della legge 104 (e che si avvalgono della Sentenza 80/2010 della Corte costituzionale), comportando l’attribuzione del massimo delle ore previste dalla normativa (25 ore per la scuola dell’infanzia, 22 per la primaria,18 per la secondaria) e un rapporto tra docenti e discenti con disabilità gravi di 1 a 1 (rapporto che potrebbe avvicinarsi sempre più a quello di 1 a 2 previsto a livello nazionale dall’articolo 19 della legge 111/2011). Per far valere ciò ed ottenere il sostegno in deroga, si convoca non oltre i primi di giugno, un GLH operativo per la formulazione della richiesta dell’organico di fatto. Posti in deroga sull’organico di fatto che corrispondono ogni anno a circa 30000.

Per quanto riguarda l’assegnazione delle ore, questa sarà effettuata sulla proposta dei Gruppi di Inclusione Territoriale (in seguito GIT) ad opera dell’Ufficio Scolastico Regionale (USR). L’ultima decisione spetterà quindi all’amministrazione scolastica. I GIT (Art. 8) saranno 300, uno per ogni ambito territoriale in cui è divisa l’Italia, e saranno composti da un dirigente tecnico o scolastico, da tre dirigenti scolastici dell’ambito territoriale e da due docenti (uno per la scuola dell’infanzia e il primo ciclo d’istruzione e l’altro per il secondo ciclo) scelti dall’USR. Questi organi sostituiranno i gruppi di lavoro provinciali e i molti più numerosi gruppi di studio e lavoro delle singole scuole (i così detti GLHI, che sono 8519) e dei singoli alunni che si occupavano del PEI (Piano Educativo Individuale), ovvero i GLH operativi.

La quantificazione delle ore di sostegno non sarà quindi più svolta dai gruppi più vicini all’alunno (GLH operativi o GLHO), quelli della singola scuola che lavorano ogni giorno con lui, ma da un organo distaccato il GIT.

Sorge il ragionevole dubbio che questa modifica sia finalizzata al taglio delle ore di sostegno, come anche pare indicare in modo ambiguo la relazione tecnica del decreto. Non a caso l’unico stanziamento previsto nella presente delega è il semiesonero per i docenti parte del GIT, per un totale di poco meno di 10 milioni l’anno. Risorse comunque non nuove, ma già previste all’interno del fondo “Buona Scuola” per il miglioramento e la valorizzazione dell’istruzione scolastica stabilito dalla legge 107 all’Art. 1 c. 202. Inoltre è utile rimarcare che con la composizione prevista del GIT alcune scuole dell’ambito saranno più rappresentate di altre e potranno beneficiare maggiormente delle ore di sostegno. Si introduce quindi un pericoloso meccanismo di competizione tra le scuole per le poche risorse disponibili.

Illustrato il cuore centrale della delega, che come messo in evidenza sembra finalizzato a ridurre le spese per lo Stato mediante il taglio del personale di sostegno, vediamo le altre importanti modifiche normative presenti nel provvedimento legislativo.

Il PEI rimane il documento di progettazione educativa, tuttavia non è ben chiara la sua collocazione temporale all’interno della procedura di inclusione (Art. 7 c. 2). Infatti da una parte si sostiene che il PEI è l’atto conclusivo della procedura, dall’altra si sostiene che è parte integrante (mediante modifica dell’art. 14 della legge 328/2000) del Progetto individuale (Art. 9), documento tra l’altro non obbligatorio (Art. 7 c. 2 lett. c), che deve essere trasmesso dal dirigente scolastico al GIT per la proposta di assegnazione delle ore di sostegno in un passaggio precedente alla elaborazione del PEI stesso. Ciò è una contraddizione normativa: non è infatti chiaro se il PEI deve essere redatto prima o successivamente all’assegnazione delle ore di sostegno, oppure se è prevista una duplice redazione del documento nelle due fasi.

Il PEI, essendo aboliti i GLHO, non potrà più contenere alcuna proposta di ore di sostegno per l’anno successivo, riducendo ulteriormente gli spazi per inoltrare ricorsi per il riconoscimento dei propri diritti.

Nel decreto si sostiene che il PEI è elaborato ed approvato dai docenti contitolari o dall’intero consiglio di classe, tenuto conto della VDF e del progetto individuale (Art. 11 c. 1). Fermo restando la poca chiarezza dell’espressione docenti contitolari usata nel testo, si evince che le famiglie e gli operatori socio-sanitari (e non meglio specificate risorse professionali specifiche assegnate alla classe) non approvano più il PEI. In un passo successivo sono infatti considerate solo come soggetti che collaborano alla redazione del documento stesso ad inizio anno scolastico.

Nel PEI devono anche esser individuati gli strumenti per l’effettivo svolgimento l’alternanza scuola-lavoro per gli alunni disabili (Art. 11 c. 2). Non è chiara questa specificazione, essendo infatti gli alunni disabili come tutti gli altri alunni soggetti all’alternanza scuola-lavoro, se non nel voler assicurare la partecipazione dei soggetti coinvolti nel progetto di inclusione nel percorso di alternanza scuola-lavoro. Questa inclusione del percorso di alternanza scuola-lavoro nel decreto andrà tenuta in considerazione per ogni futura proposta di abrogazione del lavoro gratuito mascherato da alternanza scuola-lavoro.

I compiti di assistenza di base (ausilio nell’accesso alle strutture scolastiche, all’interno ed ad uscire da esse, uso dei servizi igienici e cura dell’igiene personale) dei disabili sono in carico agli ATA (Art. 3 c. 2). Una palese ingerenza normativa su materia contrattuale. Nella relazione tecnica è ribadito che questi incarichi aggiuntivi per gli ATA avvengono in accordo al protocollo d’intesa del 13 settembre 2001 – art. 2 lettera b – nei limiti di quanto previsto dal CCNL scuola del quadriennio normativo 2002-2005 – art. 47 e tabella A. È inoltre espressamente detto che una parte degli obblighi di assistenza all’autonomia, stabiliti nella legge 104/1992, inizialmente in capo agli enti locali, sono ereditati dai collaboratori scolastici, ribadendo che ciò non comporta nessuno nuovo stanziamento di risorse economiche e di personale. Per cui si provvederà a modificare il riparto dell’organico ATA nelle varie scuole in base al numero di alunni disabili. Quindi un aumento del carico di lavoro per i collaboratori scolastici a parità di salario. Contemporaneamente nello stesso articolo (Art. 3 c. 4) si stabilisce di definire in modo uniforme in tutto i territorio nazionale il profilo professionale delle varie figure di assistenza entro 60 giorni dall’approvazione del presente decreto (anche con l’introduzione di specifici percorsi di formazione). Inoltre è stabilito che l’assegnazione di queste figure, i servizi per il trasporto per l’inclusione scolastica e l’accessibilità e fruibilità degli istituti scolastici statali devono essere garantiti dagli enti locali nei limiti delle risorse disponibili (Art. 3 c. 5). Ciò fa presagire un possibile taglio anche del personale di assistenza. Infatti non a caso è ribadito che devono essere garantiti gli strumenti tecnologici e digitali necessari all’inclusione scolastica.

Sono istituite delle sezioni regionali per i docenti di sostegno specifiche per ciascun grado di istruzione, organizzate in ambiti territoriali (Art. 12 c. 1) in accordo a quanto previsto per i posti comuni dalla legge 107 all’art. 1 c. 66. Si finisce per formalizzare l’appartenenza anche dei docenti di sostegno all’organico dell’autonomia come già previsto nei c. 5 e 79 della legge 107, e il loro conseguente reclutamento mediante la chiamata diretta. E’ infatti ribadito che il dirigente scolastico può spostare l’organico dell’autonomia (curriculare o di potenziamento) dotato della specifica specializzazione sul posto di sostegno (art. 16 c. 2). I docenti di sostegno a tempo indeterminato possono richiedere il trasferimento su posti comuni, dopo 10 anni di permanenza nelle sezioni di sostegno (Art. 12 c. 2). Al tal fine sono computati anche gli anni svolti prima del ruolo, ma solo se in possesso del titolo di specializzazione. Nel testo è fatto esplicito riferimento alla permanenza all’interno delle sezioni di sostegno. Ne consegue che il provvedimento non riguarda i docenti in ruolo ma non su ambito territoriale, e questi ultimi sono soggetti alla vecchia normativa (5 anni di permanenza, escluso il servizio preruolo) per quanto riguarda la richiesta di trasferimento su posto comune (con conseguente iscrizione all’ambito territoriale in accordo alla legge 107).

La qualità dell’inclusione rientra nei parametri per la valutazione di un’istituzione scolastica (il così detto Sistema Nazionale di Valutazione previsto dal DPR 80/2013), pertanto l’INVALSI dovrà predisporre degli opportuni indicatori che prendano in considerazione il Piano per l’inclusione, le attività formative svolte, la condivisione degli strumenti e dei criteri di valutazione degli studenti, l’accessibilità e fruibilità degli spazi e la personalizzazione, individualizzazione e differenziazione dei percorsi educativi (Art. 4).

Il Piano per l’Inclusione, parte del PTOF, indica gli interventi svolti per migliorare l’inclusione nonché le barriere e facilitatori presenti nell’istituto. La presenza di barriere e facilitatori sono, da una parte, requisito o meno di assistenza, dall’altra, elemento per la valutazione della scuola. Una valutazione che ad oggi non comporta nessuna risorsa in meno o in più per gli istituti scolastici statali, ma che potrebbe determinarlo in futuro. Nello stesso decreto è infatti previsto per le istituzioni scolastiche del sistema nazionale di istruzione un contributo economico relativo al numero di alunni disabili e alla loro percentuale sugli iscritti (Art. 3 c. 2 lett. e). Un criterio quantitativo, a cui in futuro potrebbero aggiungersi dei criteri qualitativi. Nella relazione tecnica è ribadito che questa assegnazione di fondi aggiuntivi, già previsti dalla legislazione vigente (ovvero articolo 1 comma 13 della legge 62/2000) sugli stanziamenti di bilancio disponibili sul capitolo 1477 riguardano esclusivamente le scuole paritarie. Contributi per gli anni 2017, 2018 e 2019 rispettivamente di 525,580, 516,962 e 525,430 milioni di euro.

Il decreto legge prevede anche una modifica del percorso di specializzazione sul sostegno per la scuola dell’infanzia e primaria (Art. 13), e per la secondaria (Art. 14).

Il primo riservato ai laureati magistrali in Scienze della Formazione Primaria e il secondo per coloro che hanno il titolo di studio per l’insegnamento nella secondaria. Entrambi a decorrere dal 2019, a numero chiuso, con accesso subordinato al superamento di una prova preselettiva e al requisito del possesso di ulteriori 60 crediti formativi relativi alle didattiche dell’inclusione. I corsi sono annuali e prevedono 300 ore di tirocinio. La specifica organizzazione dei corsi sarà emanata dal MIUR entro 120 giorni dall’attuazione di questo decreto. E’ rilevante notare come la richiesta di accesso di 60 crediti formativi specifici nella scuola secondaria si risolverà molto presumibilmente in corsi a pagamento presso le università. Nel caso, invece, di Scienze della Formazione Primaria i crediti saranno ottenuti con attività di tirocinio e con tesi su sostegno e inclusione, ovvero mediante del lavoro non retribuito. Considerando il decreto n. 377 che modifica l’accesso alla professione dell’insegnamento nella scuola secondaria (nei posti comuni e di sostegno) è evidente la separazione delle carriere per le due professioni.

Al fine di agevolare la continuità educativa e didattica il dirigente scolastico può proporre all’avvio delle lezioni ai docenti a tempo determinato di sostegno di rimanere un altro anno scolastico sul sostegno nei limiti dei 36 mesi di contratti a tempo determinato previsti dall’articolo 1 comma 131 della legge 107 (Art. 16 c. 3).

Si introduce, quindi, con il pretesto di garantire la continuità didattica la chiamata diretta anche per i precari, aggirando le graduatorie, e sottoponendo questo personale al pesante ricatto dei dirigenti scolastici. Se si volesse veramente garantire la continuità didattica i precari con 36 mesi di servizio e/o che hanno superato un concorso-corso abilitante dovrebbero essere stabilizzati.

È stabilito un aumento del numero degli alunni per classe. Il numero massimo di alunni per classe, di norma (in quanto è possibile aumentare o ridurre il limite del 10% per motivazioni di iscrizioni), in presenza di disabili passa da 20 a 22 (Art. 3 c. 2 lett. d). Vincolo che si considera per la costituzione delle classi prime. Ciò comporterà maggiori difficoltà nell’integrazione degli alunni diversalmente abili.

È prevista la possibilità di attivare all’interno del piano di formazione del PTOF degli specifici corsi di formazione per i docenti, in particolare delle classi in cui sono presenti alunni disabili, e gli ATA (Art. 15). Tutti questi corsi saranno fatti nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili. Se effettivamente svolti, saranno probabilmente attivati con il meccanismo di formare pochi docenti di diverse scuole a cui poi delegare la formazione nel proprio istituto. Ciò comporterà un aumento dell’orario di lavoro, al di fuori della contrattazione, e la competizione tra docenti per prendere i bonus di merito previsti dalla legge 107.

Infine sono legiferate: un Osservatorio permanente per l’inclusione scolastica (Art. 17) e delle disposizioni per l’istruzione domiciliare (Art. 18). L’Osservatorio, in cui saranno presenti i rappresentanti delle associazioni dei disabili più rappresentative, non avrà nessun reale potere decisionale. Per accedere all’istruzione domiciliare dovrà essere impossibilitata la frequenza scolastica per almeno 30 giorni.