Atto n 380 Sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita ai sei anni

ACCOGLIENZAPOLO  0-6

(commento  redatto da Rosella Cerra, Renata Puleo, Mario Sanguinetti; hanno collaborato docenti di scuola primaria, dell’Infanzia, educatrici del Nido; rappresenta un primo contributo di un lavoro in corso di elaborazione. E’aperto alle riflessioni di coloro che lo leggeranno)

Camera dei deputati

Atto n 380 Sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita ai sei anni (16/01/2017)

 

Lo schema di decreto 380 prevede l’istituzione del SISTEMA INTEGRATO DI EDUCAZIONE E DI ISTRUZIONE DA 0 A 6 ANNI (SIEI). Proviamo a riassumerlo, analizzandolo per articoli e commi, con alcune considerazioni e approfondimenti.

Lo schema ricalca ampiamente, e in certe parti ne è la fotocopia autentica, il disegno di legge 1260 depositato il 27 gennaio 2014 avente lo stesso oggetto. Prima firmataria la senatrice Puglisi (PD) e seconda firmataria l’attuale ministro Fedeli.

L’istituzione del Sistema Integrato è determinata da una duplice costrizione:

 

i) da una parte la sentenza n. 284 con la quale la Corte Costituzionale, su ricorso della Regione Puglia, ha dichiarato l’illegittimità di un atto unilaterale dello Stato nell’applicazione della legge 107 per quanto riguardava  la delega 0-6;

 

ii) dall’altra gli oneri economici continueranno a gravare in gran parte su Enti Locali e famiglie.

 

Art.1 : Principi e finalità

Comma 3. Sistema Integrato di Educazione e di Istruzione (SIEI)

 

lettera e) :  “Favorisce (…) la cura delle bambini e dei bambini”.

 

In che consiste la “cura”? Il SIIE comprende l’arco di età che va dai zero ai sei anni. Non viene specificato cosa implica la cura (cura dei bisogni primari?).

 

lettera f) : “Promuove la qualità dell’offerta educativa (..) docente con qualificazione universitaria”.

 

Quindi si ritiene necessaria la laurea per sopperire  alle necessità primarie del minore? Attualmente i titoli richiesti per accedere all’insegnamento della scuola dell’infanzia e nei nidi differiscono: si colmerebbe in questo modo il divario?

 

Art.2: organizzazione del Sistema Integrato di Educazione e Istruzione

 

Comma 1. “…i servizi educativi per l’infanzia e le scuole dell’infanzia costituiscono la sede primaria dei processi di cura, educazione e istruzione”.

La distinzione fra i due segmenti viene meglio chiarita nel comma successivo, non specificando però il significato attribuito ai tre termini, in particolare – ripetiamo – in cosa consista la “cura”.

 

Comma 2. Si specifica la composizione del SIEI:

 

a)     Servizi educativi per l’infanzia

  1. Nido e micro-nido
  2. Servizi integrativi
  3. Sezione primavera

 

b)     Scuole dell’infanzia statali e paritarie

 

L’organizzazione è contenuta  alla lettera  a) servizi educativi per l’infanzia:

Comma 3. Nido e micronido:  accolgono bambini dai 3 ai 36 mesi, specificando che i compiti nell’ordine sono la  cura, l’educazione e la socializzazione

Comma 4. I servizi integrativi:  accolgono bambini fra i 12 e 24 mesi e concorrono all’educazione e alla cura…..

Comma 5. Sezioni primavera, accolgono bambini fra i 24 e 36 mesi con “specifiche funzioni di cura, educazione e istruzione”.

 

Fin qui viene quindi definita la nuova strutturazione degli attuali asili-nido. Il filo conduttore è il binomio cura-educazione.

Comma 6. Specifica quanto riguarda la gestione. I servizi educativi per l’infanzia sono gestiti dagli enti locali  in forma diretta ed indiretta, da altri enti pubblici o da soggetti privati; le sezioni primavera possono essere gestite anche dallo Stato.

Quest’ultimo passaggio dà una anticipazione circa l’ intenzione di scorporare le sezioni primavera dall’ambito del sistema nido, di fatto sancendone la obbligatorietà come verrà di seguito meglio specificato.

Cosa cambia quindi nel panorama della privatizzazione? I nidi rimarranno gestiti dai comuni e da soggetti privati.

Comma 7. La scuola dell’infanzia (…) accoglie bambini di età compresa fra i tre e i sei anni. (…) “promuove l’educazione e l’istruzione, (…)”.

Scompare il termine “cura”. Permane una netta differenziazione fra finalità e organizzazione del primo ciclo, l’attuale nido (ad esclusione delle sezioni primavera), e quella della scuola dell’infanzia. Il personale, i docenti, sarà diversificato anche nei ruoli, come prevede l’attuale diversificazione fra insegnanti dell’infanzia e di primaria, quindi con differente qualifica e abilitazione?; in tal caso vi sarà anche differenza di retribuzione, come attualmente avviene fra i docenti dei diversi ordini di scuola? Il personale sarà interscambiabile, cioè da “educativo-curativo” può divenire “educativo-istruttivo”. L’osservazione non è fuori luogo atteso che in diversi istituti comprensivi si è verificato che il personale assunto come “potenziamento” nella scuola primaria sia stato “utilizzzato” come supplente anche nell’infanzia. Anche questo testo-delega prevede che parte del personale assunto come potenziamento della primaria venga ora assorbito nell’infanzia.

Venendo  alla citata “cura” – indicata fra le finalità (si veda su e le considerazione più sotto) – per le nuove assunzioni a partire dall’a.s. 2019/2020 occorrerà anche una laurea triennale in Scienze dell’Educazione, con la necessità di qualche esame nello specifico (puericultura?) ? Come  avverrà il reclutamento dei docenti/educatori?

 

Art.3: Poli per l’Infanzia

 

Comprende la fascia di età dai tre mesi ai sei anni. Le Regioni con gli Uffici scolastici regionali programmano la costituzione dei Poli per l’Infanzia.

 

Comma 2. “I Poli per l’infanzia si caratterizzano quali laboratori permanenti di ricerca (…) e apertura al territorio, anche al fine di favorire la massima flessibilità e diversificazione per il migliore utilizzo delle risorse, condividendo servizi generali, spazi collettivi e risorse  professionali”.

 

Appare di fatto svelato quanto è nelle reali intenzioni di tale disegno, ossia un interscambio anche del personale messo a disposizione per tutte le fasce di età, dai tre mesi ai sei anni, ribadiamo: senza che questo sia accompagnato da una omologazione contrattuale.

Si incrementa quindi la confusione ed ambiguità relativa alla gestione, organizzazione e utilizzazione del personale assunto con diverse tipologie di contratti, compresi quelli di natura privata.

 

Comma 4. “Al fine di favorire la costituzione di Poli (…) l’INAIL destina 150 milioni di euro”.

 

Comma 6. “Il MIUR (…)provvede a ripartire le risorse tra le Regioni e  individua i criteri per l’acquisizione (…) delle manifestazioni di interesse degli Enti Locali proprietari delle aree interessati alla costruzione dei Poli”.

 

Da chi saranno gestiti i Poli nella loro interezza, dai Comuni, dalle Regioni e/o dallo Stato (con gli inevitabili conflitti di competenze, cominciando dai fondi e finendo al personale)?

 

Art. 4. Obiettivi strategici del Sistema Integrato di Educazione e Istruzione dalla nascita fino a sei anni

 

Il testo avrebbe dovuto, per congruità di discorso, aggiungere anche  gli OOBB di cura, visto che comprende anche la fascia 0-3.

 

Comma 1. “Lo Stato promuove (…) il Piano di azione nazionale pluriennale [art.8](..)”

 

Fra gli obiettivi:

 

lettera e) “la qualificazione universitaria del personale dei servizi educativi per l’infanzia” [attuale nido, da zero a tre anni]

 

Art.5: Funzioni e compiti dello Stato

 

Comma 1. lettera a): “Lo Stato indirizza, programma e coordina la progressiva e equa estensione del SIEI su tutto il territorio nazionale, in coerenza col Piano di Azione Nazionale Pluriennale [P.A.N.P art.8] e nei limiti del Fondo [art. 12]”

Art.6: Funzioni e compiti delle Regioni

Comma 1. lettera): “Le Regioni programmano e sviluppano il Sistema IEI sulla base delle indicazioni del P.A.N.P.”

 

lettera b) “definiscono le linee d’intervento regionale per il supporto professionale al personale del Sistema IEI”.

 

Sia lo Stato che le Regioni programmano in base al P.A.N.P. (Piano di Azione Nazionale art 8), che è predisposto dal Governo (art.8 c1). È conseguenziale supporre che si avranno conflitti di competenze e di attribuizioni e ingerenze nel seguire una programmazione calata dal Governo considerato che anche le Regioni devono poi “programmare e sviluppare”. Cosa significa “supporto professionale” riferito al personale di tutto il sistema integrato zero-sei anni?

 

Art.7: Funzioni e compiti degli Enti Locali

 

Comma 1. “Per l’attuazione del presente decreto, gli Enti Locali, singolarmente o in forma associata, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili nei loro bilanci:

 

a)     Gestiscono, in forma diretta e indiretta, propri servizi educativi per l’infanzia e proprie scuole dell’infanzia (…)

b)     Autorizzano ed accreditano i soggetti privati per l’istituzione e la gestione di servizi educativi per l’infanzia (…)

c)     (…)

d)     Attivano, valorizzano le risorse professionali presenti nel Sistema I.E.I.(…)

e)     Favoriscono iniziative di formazione in servizio per tutto il personale del S.I.E.I.

 

Gli EE.LL., nei limiti delle loro risorse finanziarie possono gestire “propri Servizi Educativi  e scuole dell’infanzia” autorizzando anche soggetti privati a fare altrettanto.

Nel vago rimane la definizione di “proprie” strutture scolastiche. Che tipo di differenziazione si intende? Considerato che esistono già asili nido e scuole dell’infanzia comunali, quale sarebbe la novità?  Forse nella possibilità di “attivare e valorizzare” le risorse professionali di tutto il sistema zero-sei. Saranno quindi il sindaco, la giunta o il consiglio comunale, una compagine politica potenzialmente non imparziale e/o corruttibile, a definire l’utilizzazione e la “valorizzazione” di tutto il personale. Non vengono in questa fase indicati parametri per dare “valore” ai docenti dei vari ordini di scuola. È utile precisare che l’attribuizione del personale lo definisce il MIUR con il MEF (Ministero Economia e Finanza) e che le competenze e funzioni organizzative e didattiche sono stabilite per mezzo del DPR 89/2009[1]. Inoltre, la formazione del personale della scuola dell’infanzia è di competenza esclusiva del MIUR[2]. La definizione dei finanziamenti alle scuole paritarie private è compito dello Stato ai sensi della Legge 62/2000[3].

 

Lettera g) [gli enti locali] “definiscono le modalità di partecipazione delle famiglie”

 

Non si specifica in che consiste la “partecipazione” delle famiglie, se un coinvolgimento economico, il pagamento della retta o le funzioni della non precisata attività di cura. Viene di seguito, forse, specificato all’art.9.

Attualmente le modalità  di partecipazione delle famiglie nelle scuole dell’infanzia statali sono definite dal Dlvo 297/94 e sono di esclusiva competenza dello Stato[4].

 

Art.8: Piano di Azione Nazionale per la promozione del Sistema Integrato di Educazione e Istruzione

 

Comma 1. Il Governo (…) predispone un P.A.N.P. (…) in relazione alle risorse del Fondo [art.12] e a eventuali ulteriori risorse messe a disposizione dagli altri enti interessati, con l’obiettivo di escludere i servizi educativi per l’infanzia dai servizi pubblici a domanda individuale [art.6 decreto-legge 28/02/1983,n.55].

 

Di fatto questa è una finta esclusione in quanto il Piano prevede una strutturazione ed organizzazione dei servizi in base alla richiesta. Il tutto viene specificato nell’art.12, comma 4.

 

Comma 2. “Il Piano definisce la destinazione delle risorse finanziarie (…) sulla base di indicatori di evoluzione demografica (…) di cui al comma 4 art. 12.”

 

Il suddetto comma 4 specifica di fatto che “previa programmazione regionale, sulla base delle richieste degli enti locali, le risorse sono erogate direttamente ai Comuni, con priorità di quelli privi o carenti di scuole dell’infanzia (…)”. Se il Comune formula la richiesta in base alla necessità del territorio e dell’utenza, in cosa differisce ciò dalla “domanda individuale”? Il richiamo alla normativa di riferimento, ossia all’art. 6 del decreto n.55 del 1983 che elenca quelli che sono i servizi a domanda individuali, fra cui gli asili nido, è per specificare che ci si riferisce a “tutte le attività gestite direttamente dall’ente, che siano poste in essere non per obbligo istituzionale, che vengono utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale”[5].

Dal suddetto articolo 6 del D.55/83 deriva il decreto 31/12/83 che recita: “individuazione delle categorie dei servizi pubblici locali a domanda individuale per i quali i Comuni sono tenuti a chiedere la contribuzione degli utenti”. Tale decreto puntualizza che: “Ritenuto che ai sensi del combinato disposto dell’ultimo comma del medesimo art. 6 e dell’art. 3 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, convertito in legge 26 febbraio 1982, n. 51, sono invece esclusi dalla disciplina ivi prevista i servizi gratuiti per legge statale o regionale”.

Quindi le scuole che prevedono rette da pagare non sono escluse dalla categoria di servizi locali a domanda individuale.

Di fatto perdendo il carattere di gratuità, o non acquisendolo, gli asili nido continuano a rientrare nella tipologia del servizio a richiesta.

Ciò che si intravede è il processo inverso, ossia far rientrare anche la scuola dell’infanzia in un “servizio a domanda individuale”.

 

Comma 4. “Gli interventi previsti dal PANP sono attuati in riferimento a ciascuno degli enti destinatari e a ciascuna delle specifiche iniziative, in base all’effettivo concorso, da parte dell’ente medesimo, al finanziamento del fabbisogno mediante la previsione delle risorse necessarie, per quanto di rispettiva competenza”.

 

Il comma si presenta contorto e ambiguo. Cosa significa che gli interventi sono attuati in base al finanziamento del fabbisogno da parte dell’ente medesimo? Significa che un ente più è in grado di  concorrere al finanziamento più ottiene come finanziamento?

 

Art.9: Partecipazione economica delle famiglie ai servizi educativi per l’infanzia [attuali nidi]

 

Comma 1. “La soglia massima di partecipazione economica delle famiglie alle spese di funzionamento dei Servizi Educativi per l’Infanzia, sia pubblici che privati accreditati che ricevono finanziamenti pubblici è definita con intesa in sede di Conferenza Unificata[6] (…) tenuto conto delle risorse disponibili a legislativa vigente e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.

 

Cosa cambia di fatto per gli asili nido? Quello che si evince è che si definisce un uguale trattamento delle strutture sia pubbliche che private. Un passo avanti è forse rappresentato dall’intesa Stato-Comune?

 

Comma 2. “Le aziende pubbliche e private, quale forma di welfare aziendale, possono erogare alle lavoratrici e ai lavoratori [con figli di età compresa fra i tre mesi e tre anni] un “buono nido” spendibile nel sistema dei nidi accreditati o a gestione comunale”.

 

La riflessione è che questo determinerebbe un diritto alla frequenza legato e condizionato fortemente dalle condizioni economico-sociali del contesto, aggravando la disparità fra zone ricche e zone povere del territorio nazionale.

Verrebbe quindi meno il dettame dell’articolo 33 della Costituzione sul “libero accesso all’istruzione scolastica, senza alcuna discriminazione”. La discriminazione in questo caso sarebbe prettamente di natura economica.

 

Art.10: Commissione per il SIIE.

 

Comma 2. “(…) Svolge compiti consultivi e propositivi formata da esperti in materia di educazione e di istruzione (…) designati dal MIUR, dalle Regioni e dagli Enti Locali”.

 

Comma 3. “La Commissione propone al MIUR le Linee guida per il SIEI (Art. 5, c1, lettera f, orientamenti educativi)”

 

  1. 11: Relazione sullo stato di attuazione del P.A.N.P.

 

Tale relazione è oggetto di compilazione ogni due anni, sulla base del rapporto che le Regioni annualmente realizzano. La natura del risultato non è palesata nell’articolo.

 

Art. 12: Finalità e criteri di riparto del Fondo Nazionale per il SIEI

 

Comma 1. “Per la progressiva attuazione del P.A.N.P. e la promozione del SIEI è istituito presso il MIUR il Fondo Nazionale per il SIEI”

 

Comma 2. “Il Fondo Nazionale finanzia:

 

a)     Interventi di nuove costruzioni, ristrutturazione (…)di stabili di proprietà delle amministrazioni   pubbliche;

b)     Quota parte delle spese di gestione (…)

c)     La formazione in servizio del personale educativo e docente(…)”

 

I punti alle lettere a), b) e c) , qualora riferiti anche a scuole paritarie. diventano illegittimi e incostituzionali.

 

Comma 3“Il MIUR promuove un’intesa in sede di Conferenza Unificata (…) avente ad oggetto la compartecipazione al finanziamento del S.I.E.I. di Stato, Regioni, Province autonome (…) e Enti Locali e il riparto del Fondo di cui al comma 1.”

 

Il MIUR istituisce il Fondo per la promozione del SIEI e promuove poi la compartecipazione al finanziamento di Stato, Regioni ed Enti Locali. Rispetto alla versione originale della legge 107 scompare la dicitura che coinvolgeva anche le famiglie, ma di fatto questa permane nella attuale norma delegando i comuni a stabilire la quota da versare, come specificato nell’art. 9.

 

Comma 4. “Il MIUR sulla base degli iscritti, della popolazione in età e di (…) equilibri territoriali e della loro massima capacità fiscale provvede all’erogazione delle risorse del Fondo di cui al comma 1, esclusivamente come cofinanziamento della programmazione regionale dei servizi educativi e scolastici per l’infanzia, operando la ripartizione delle regione per regione.(…) sulla base delle richieste degli enti locali, le risorse sono erogate direttamente ai Comuni, con priorità per quelli privi o carenti di scuole dell’infanzia (…)”.

 

Questa ultima precisazione si è resa forse necessaria in seguito alla denuncia portata avanti dall’economista e giornalista de “Il Mattino” Marco Esposito[7]; nel suo articolo aveva fatto presente come, seguendo il concetto di “spesa storica” quale parametro per l’erogazione dei fondi per gli asili nido, prevedendo il finanziamento in base alle strutture già esistenti e non ai reali bisogni dei territori, si sarebbe creata una enorme disuguaglianza ed una ingiusta ripartizione a totale svantaggio delle regioni del Sud.  Chi ha già avrà, chi non ha non avrà, come si è detto più su. La denuncia del giornalista segue il 14/11/2016[8] quando registra come il “fabbisogno comunale non è misurato in base al fabbisogno dei bambini da zero a tre anni, ma sugli asili nido esistenti nel 2013. Chi aveva zero asili si ritrova a fabbisogno zero”. Poiché i termini fanno la differenza, nel comma non c’è chiarezza fra “servizi educativi e scolastici per l’infanzia” e “scuole per l’infanzia” . La priorità è per i Comuni “privi o carenti di scuole per l’infanzia” e non già di nidi.

Una riflessione giunge anche dall’economista Alberto Zanardi[9], dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio[10].  Egli osserva: “La determinazione dei fabbisogni standard essendo in parte basata sui servizi effettivamente forniti, rispecchia le capacità fiscali di ciascun comune”. In pratica “se un comune ha alte capacità fiscali, cioè se è ricco, fornisce più servizi”. Inoltre osserva che: “si indeboliscono gli incentivi agli enti in ritardo a promuovere un adeguamento delle loro forniture pubbliche pertanto aumenta il “rischio di cristallizzare le disparità”.

Tornando al primo periodo del comma 1, se la ripartizione dei fondi avviene in base alla “loro massima capacità fiscale” è ovvio che ciò sarà a netto vantaggio dei comuni più ricchi.

 

Comma 5. “In sede di Conferenza Unificata possono essere concordate le risorse (…) a carico dei diversi soggetti istituzionali”.

 

In questa sede verranno definiti quindi anche i contributi a carico degli enti.

 

Comma 7. “Per attuare gli obiettivi del SIEI (…) viene assegnata alla SdI Statale una quota parte delle risorse professionali della tabella 1 [della legge 107], relativa all’organico di potenziamento”.

 

Presentata  come una nota positiva, di fatto non prevede nuove assunzioni [11] nell’ambito della SdI ma solo uno spostamento di personale già assunto come potenziamento della primaria verso la scuola dell’infanzia. Da sottolineare che di fatto vengono già utilizzati i nuovi assunti sul potenziamento nella primaria anche nell’infanzia. E quindi anche in questo caso ritorna il problema dell’allineamento contrattuale e dei titoli. È tecnicamente possibile e legittimo spostare dei docenti assunti con una specificità in un livello di scuola verso altri ove viene attualmente richiesto un altro tipo di abilitazione?

 

Art. 13: Copertura finanziaria

 

Comma 1. “La dotazione del Fondo Nazionale [comma 1, art.12] è pari a 209 milioni di euro per l’anno 2017, 224 per il 2018 e 239 a decorrere dsll’anno 2019”.

 

Comma 2. “Gli incrementi del livello di copertura dei servizi educativi per l’infanzia, delle sezioni primavera e delle scuole dell’infanzia, potranno essere determinati annualmente con apposita intesa in sede di Conferenza Unificata (art.8 dls 28/10/1997,n. 281), in relazione alle risorse che si renderanno disponibili, anche in considerazione degli esiti della Relazione di cui art. 11”.

 

Non è specificato se vi saranno incrementi in quanto subordinati agli esiti delle relazioni annuali che le Regioni faranno non fornendo alcun elemento utile per la definizione di eventuali punteggi o graduatorie. Non è chiaro da dove dovrebbero provenire questi incrementi e come devolverli ( intesa fra Stato ed enti locali?) .

 

Art. 14: Norme transitorie

 

Comma 3. “A decorrere dall’anno scolastico 2019/2020 l’accesso ai posti di educatore di servizi per l’infanzia è consentito esclusivamente a coloro che sono in possesso della laurea triennale in Scienze dell’educazione (…)

Continuano ad avere validità per l’accesso ai posti di educatore dei servizi per l’infanzia i titoli conseguiti nell’ambito delle specifiche normative regionali (…)”

 

Nessun riferimento al tipo di contratto e di trattamento economico.

 

[1] osservazione tratta dalla memoria del Comitato bolognese Scuola e Costituzione

[2] idem

[3] idem

[4] idem

[5] Art.6 decreto-legge 28/02/1983,n.55, convertito, con modificazioni, nella legge 26 aprile 1983, n. 131

[6] Art.8 decreto legislativo 28/10/1997, n.281: Conferenza Stato-città ed autonomie locali e Conferenza unificata

[7] http://ilmattino.it/primopiano/cronaca/asili_nido_sud_assente-811236.html

[8] http://www.unionemediterranea.info/notizie/fabbisogni-standard-diritti-zero-al-sud-litalia-garantisce-solo-nord/

[9] http://www.unionemediterranea.info/tag/ufficio-parlamentare-di-bilancio/

[10] UPB: struttura tecnica e indipendente voluta dalla UE per controllare i conti degli Stati aderenti.

[11].Uniche assunzioni previste per la SdI: da concorso e da GAE – 50% – esclusivamente su posti normali e di sostegno